Читать онлайн
Лицензирование банковской деятельности в Российской Федерации. Учебное пособие
Лицензирование банковской деятельности в Российской Федерации. Учебное пособие
© С. В. Пыхтин, 2005
© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2012
Предисловие
Роль банков в отечественной кредитно-финансовой системе вряд ли можно преувеличить, ведь их нормальное функционирование – неотъемлемое условие жизнеспособности национальной экономики и политической стабильности в обществе. Еще в 1904 г. Д. Д. Батюшков отмечал, что по количеству действующих в стране банков можно судить о ее экономической культуре, а количество банков является одним из показателей благосостояния народа и залогом его будущего богатства[1]. Сказанное остается справедливым и по сей день. В рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору «Совершенствование корпоративного управления в кредитных организациях», принятых в сентябре 1999 г., важность роли банков обусловливается тем, что они обеспечивают финансирование коммерческих предприятий, оказывают базовые финансовые услуги широким слоям населения, а также предоставляют доступ к платежным системам[2].
Помимо изложенного, как справедливо отмечается в юридической литературе, банки обеспечивают аккумуляцию свободных денежных средств и их вовлечение в деловой оборот, являются важным элементом механизма межотраслевого, межрегионального и межгосударственного перераспределения денежного капитала, а также ключевым элементом расчетно-платежного механизмов хозяйственной системы государства[3]. От устойчивости банковской системы в значительной степени зависит защищенность и стабильность национальной валюты, эффективное функционирование механизма государства, укрепление его суверенитета, что представляется особенно актуальным в современных российских условиях.
Однако за период, прошедший с начала 90-х гг. XX в. и до настоящего времени, несмотря на достаточно активную нормотворческую деятельность и на то, что Банк России стал уделять серьезное внимание функции надзора за банковской системой в процессе регистрации, лицензирования, функционирования и ликвидации кредитных организаций, банковская система Российской Федерации приобрела лишь относительную устойчивость.
Банковская система, будучи ключевым звеном рыночной экономики, представляет собой довольно сложный механизм, подверженный различным влияниям извне, а потому нуждающийся в надлежащем правовом регулировании и постоянном надзоре в целях обеспечения ее стабильности, что лишний раз подтвердил кризис 17 августа 1998 г. По мнению экс-председателя Банка России В. В. Геращенко, этот кризис показал, во-первых, насколько высока степень взаимозависимости между макроэкономической нестабильностью и проблемами в финансово-банковском секторе; во-вторых, насколько дорого может стоить структурно-функциональное несовершенство системы кредитных организаций[4].
Не стали исключением и события, произошедшие в отечественном банковском секторе в мае-июне 2004 г. Они со всей актуальностью выявили достаточно большое количество проблем, накопившихся в банковской системе. В их числе проблемы лицензирования банковской деятельности и надзора за исполнением банками и небанковскими кредитными организациями лицензионных требований и условий, а также ряд других проблем, тесно связанных с ними. Преодоление негативных последствий кризисных явлений вызывает необходимость совершенствования механизма и повышения качества лицензирования банковской деятельности, чего нельзя сделать без глубокого теоретического осмысления его сущности, функций и той роли, которую он играет в деле обеспечения стабильности функционирования всех элементов банковской системы.
Исследование комплекса обозначенных вопросов имеет научную и прикладную ценность не только в настоящий момент. Этими проблемами необходимо заниматься постоянно и систематически. Потребность в таких исследованиях сохранится и, вполне вероятно, увеличится в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации[5] особо отмечено, что совершенствование инструментов банковского надзора в соответствии с международной практикой, включая систему лицензирования, текущего надзора, в том числе систему раннего предупреждения, и процедуры отзыва лицензий, являются важнейшими направлениями в сфере банковского регулирования, надзора и соблюдения рыночной дисциплины.
До настоящего момента в юридической литературе рассматривались главным образом либо общие вопросы лицензирования предпринимательской деятельности, что не позволяло учитывать особенности и специфику лицензирования деятельности банковской, либо затрагивались лишь отдельные аспекты в контексте смежных вопросов в работах по банковскому праву, причем порой с использованием диаметрально противоположных подходов. В предлагаемой работе правовые явления, составляющие институт лицензирования банковской деятельности, проанализированы в комплексе, показана их взаимосвязь с иными институтами банковского права, в том числе институтами государственной регистрации кредитных организаций и банковского надзора.
Автор ставит целью определить правовую природу, цели и функции лицензирования банковской деятельности; раскрыть сущность банковской лицензии; провести классификацию банковских лицензий по различным основаниям; выделить систему лицензионных требований и условий; проанализировать процедуру получения лицензии на осуществление банковских операций; раскрыть правовую природу приостановления и аннулирования банковской лицензии; дать характеристику основаниям, порядку и правовым последствиям отзыва банковской лицензии; выявить недостатки существующего порядка лицензирования; определить перспективы и изложить ряд предложений по совершенствованию правового регулирования лицензирования банковской деятельности.
Часть I. Общетеоретические проблемы лицензирования банковской деятельности
Глава 1. Правовая природа лицензирования банковской деятельности
Необходимость лицензирования банковской деятельности. Как справедливо отмечается в юридической литературе (и этот факт является показательным) в российском праве лицензионный режим осуществления предпринимательской деятельности едва ли не впервые был установлен именно для банков, с принятием 2 декабря 1990 г. Законов РСФСР «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»[6]. Одно это обстоятельство подчеркивает, что государство первостепенное значение среди лицензирования других видов предпринимательской деятельности придает именно банковской. И тому есть ряд логических объяснений.
Прежде всего остановимся на некоторых нормах Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.)[7]. Хотя формально-юридически этот закон на банки и банковскую деятельность не распространяется[8], ряд его положений представляют несомненный научный и практический интерес. В соответствии со ст. 4 названного закона к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием[9].
В юридической литературе еще задолго до принятия указанного закона был назван ряд признаков, лежащих в основе формирования перечня лицензируемых видов деятельности: 1) опасность конкретной деятельности для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении; 2) вовлечение ею в свою среду неограниченного круга участников; 3) высокая доходность такой деятельности[10]. Следовательно, институт лицензирования позволяет публичной власти в интересах всего общества в целом и каждого конкретного индивида в частности, находясь в рамках правового поля, обеспечить относительную безопасность потенциально опасной деятельности, не прибегая к каким-либо чрезвычайным методам и непопулярным мерам.
Таким образом, лицензирование – это своего рода компромисс, позволяющий гарантировать права и законные интересы граждан и общества в целом в условиях рыночной экономики[11].
Но гарантирование безопасности предполагает и ответственность соответствующего субъекта за необеспечение такой безопасности. Поэтому государство, выдавая лицензию на занятие определенным видом деятельности, должно принимать на себя ответственность за обеспечение контроля за соответствием осуществляемой деятельности интересам общества и государства. С другой стороны, граждане и юридические лица должны быть уверены, что наличие лицензии, выданной субъекту компетентным государственным органом, означает, что деятельность последнего находится под строгим контролем со стороны государства и соответствует предъявляемым для такой деятельности требованиям и условиям. Отсутствие такой взаимосвязи влечет как минимум два негативных последствия: причинение вреда интересам лиц, которые воспользовались результатами деятельности, не соответствующей выданной лицензии; в конечном итоге это может привести к массовой утрате доверия к публичной власти, а это уже чревато последствиями политического характера. Как пример последствий, которые может повлечь недостаточный государственный контроль за лицензированием, можно назвать результаты деятельности в 1992–1994 гг. различного рода инвестиционных фондов, обществ-однодневок, делавших акцент на привлечение средств граждан и юридических лиц, а по сути, при попустительстве со стороны государства строивших в рамках страны одну большую финансовую пирамиду. Приходится констатировать, что до сегодняшнего момента так и не создан механизм компенсации (за счет государства, а не хозяйствующих субъектов) пострадавшим от ненадлежащего осуществления контрольно-надзорных полномочий государственных органов и их должностных лиц в сфере лицензирования, что вряд ли следует считать приемлемым, т. к. в конечном счете там, где страдает гражданин, там страдает и государство. Особенно рельефно необходимость этого видна на примере банковской деятельности.
Справедливости ради отметим, что не все безнадежно и есть некоторые позитивные изменения, связанные прежде всего с принятием Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (в ред. от 20 августа 2004 г.)[12], который гарантирует вкладчику – физическому лицу выплату возмещения по вкладу в размере до 100 тыс. рублей в случае отзыва или аннулирования у банка лицензии Банка России на осуществление банковских операций, а также введения моратория на удовлетворение требований кредиторов банка и устанавливает перечень дополнительных требований к участию в системе страхования вкладов, процедуру проверки Банком России банков на предмет соответствия указанным требованиям. Следовательно, нормальное развитие банковской системы возможно только в том случае, если чистота ее инфраструктуры, добросовестность и законность действий ее институциональных составляющих контролируется государством.
Применительно к банковской сфере приведенные О. М. Олейник признаки находят свое выражение в трех характерных особенностях банков, которые определяют неустойчивость банковской системы и ее уязвимость к потенциально возможному кризису и краху: высокий уровень финансовой взаимозависимости; основанность на легко изымаемых денежных средствах; трудности в определении действительного финансового положения банков[13]. Именно поэтому банковская деятельность как основной элемент финансовой системы является объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государства по сравнению с другими формами экономической деятельности.
В этой связи нельзя не согласиться с тем, что «деятельность банков приносит пользу только при вполне правильном направлении банковой политики, ошибочное же ее направление может вместо пользы принести значительный ущерб экономическому положению страны, так как скопление в немногих банковых учреждениях громадных капиталов, образовавшихся из сбережений населения, дает им страшную силу, которая легко может быть обращена, случайно или умышленно, против того же народа, о чем свидетельствуют многочисленные исторические факты»[14].
Необходимость лицензирования банковской деятельности обусловлена и тем, что банковская деятельность в силу своей специфики затрагивает интересы широкого круга лиц. Так, граждане наиболее часто испытывают потребность в банковских услугах при оплате в безналичной форме товаров, работ, услуг, размещении временно свободных денежных средств, привлечении потребительских кредитов. Юридические лица и предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, нуждаются в обслуживании своих расчетов с контрагентами, получении финансовых кредитов, эффективном размещении временно свободных денежных средств и в других банковских услугах[15].
Кроме того, необходимость лицензирования банковской деятельности обусловлена потребностью обеспечения защиты мелких вкладчиков и других клиентов банков от некомпетентного управления, а также защиты клиентов банка от «системного риска»; необходимостью обеспечения доверия вкладчиков и населения к финансово-кредитной системе в целом и к кредитным институтам в отдельности[16].